解讀|《山東省國家公園管理辦法》

發布時間:2022-01-05
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為深入貫徹習近平總書記在深入推動黃河流域生態保護和高質量發展座談會上重要講話精神和視察山東重要指示要求,加快推進我省國家公園創建,規范國家公園保護、建設和管理工作。近日,省政府辦公廳印發了《山東省國家公園管理辦法》(以下簡稱《辦法》)?,F將主要內容解讀如下:

一、起草背景和過程

2013年,黨的十八屆三中全會提出建立國家公園體制,將其列入深化生態文明體制改革的重點任務。2015年,國家發展改革委等部委聯合印發《建立國家公園體制試點方案》,先后啟動了10個國家公園體制試點工作。2019年3月,國家林草局組織編制《國家公園空間布局方案》,擬于2035年前全國規劃建成約50處國家公園,我省黃河口、長島和泰山3處納入國家布局方案。2020年1月3日,習近平總書記在中央財經委第六次會議上提出,加快推進黃河三角洲自然保護地優化整合,推進建設黃河口國家公園。2021年10月20日,習近平總書記視察黃河入???,強調“黃河三角洲自然保護區生態地位十分重要,要抓緊謀劃創建黃河口國家公園,科學論證、扎實推進”,為黃河口國家公園建設指明了方向,提供了遵循。

省委、省政府高度重視國家公園建設,先后啟動長島、黃河口國家公園創建準備工作,并把黃河口國家公園建設列入2021年省委常委會工作要點、省政府工作報告、全省100件大事之一、爭取中央重點支持的50項重要工作之一。省委書記李干杰等省領導多次與國家林草局會商對接爭取支持,國家林草局同意把黃河口、長島列為“十四五”期間優先設立的國家公園名單。當前自然保護地基本法和國家公園上位法尚未出臺,國家公園體制改革和保護管理尚在探索,為保障我省國家公園順利創建、規范管理和健康發展,按照國家林草局要求,亟需研究出臺《辦法》。

2021年3月20日,省自然資源廳正式啟動《辦法》起草工作,結合相關資料和調研結果,學習借鑒外省國家公園體制試點在立法方面的經驗做法,深入研討框架內容和具體表述,起草形成《辦法》(征求意見稿)。5月10日,書面征求了省有關部門(單位)和東營、煙臺兩市政府意見。6月8日,公開征求了社會意見。7月2日,組織召開專家評審會,邀請省司法廳、省人大常委會、中國科學院動物研究所等單位的5位專家對《辦法》進行論證,并委托山東圣義律師事務所開展了規范性文件制定前評估。9月17日,經第15次廳長辦公會審議通過。11月16日,省司法廳提出合法性審查意見。進一步修改完善形成《辦法》(送審稿)。11月26日,向省政府辦公廳報送提請省政府常務會議審議《辦法》(送審稿)的請示。12月21日,經第139次省政府常務會議審議通過。12月30日,省政府辦公廳印發。

二、起草依據及主要內容

(一)起草依據。堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,深入貫徹習近平生態文明思想,全面落實習近平總書記關于國家公園的重要指示批示精神,依據中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《建立國家公園體制總體方案》《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》《關于在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見》等相關政策標準,起草《辦法》。

(二)主要內容?!掇k法》分總則、管理體制、規劃建設、資源保護、利用管理、社會參與、法律責任和附則,共8章、42條。

1.第一章總則。明確了《辦法》制定目的、原則和適用范圍。國家公園的首要功能是對具有國家代表性的重要自然生態系統進行嚴格保護、整體保護、系統保護,在此基礎上,提升生態系統服務功能,實現全民共享、世代傳承。因此,《辦法》制定目的是為了規范國家公園的保護、建設和管理活動,促進生態文明建設。規定國家公園保護、建設和管理等活動,遵循保護優先、科學規劃、統一管理、社會參與、永續利用、共享發展的原則。明確各級財政部門按照事權和支出責任劃分,將國家公園生態保護、修復和管理經費列入年度預算予以保障。

2.第二章管理體制。按照中央機構編制委員會印發的《關于統一規范國家公園管理機構設置的指導意見》等相關要求,明確我省國家公園管理體制?!掇k法》規定,省政府設立國家公園管理機構,實行與國家林草局雙重領導、以省政府為主的管理體制;同時規定了國家公園管理機構、地方各級政府及其有關部門在國家公園建設、保護和管理等工作中職責分工。

3.第三章規劃建設。明確了國家公園規劃編制原則,指出國家公園規劃應當符合國土空間規劃、“三線一單”生態環境分區管控等有關要求,并加強與其他相關規劃銜接協調。明確國家公園總體規劃和專項規劃的編制主體及報批調整有關規定。規定國家公園劃分為核心保護區和一般控制區,實行分區差別化管控。其中,核心保護區原則上禁止人為活動;一般控制區原則上禁止開發性、生產性建設活動,在符合國家現行法律法規前提下,除國家重大戰略項目外,僅允許對生態功能不造成破壞的有限人為活動。

4.第四章資源保護。明確了國家公園建設、保護和管理等活動,堅持尊重自然、順應自然和保護自然的生態文明理念,實現人與自然和諧共生。明確要求國家公園管理機構應當開展勘界立標、建立資源調查統計制度、加強監測預警和日常巡護、建設垃圾分類收集設施、做好防災減災和應急防控、強化生態修復、生物多樣性保護等工作。明確規定實行國家公園生態補償機制,健全以財政投入為主,區域協作、規范長效的生態補償制度體系。

5.第五章利用管理。明確國家公園一般控制區內可以開展餐飲、零售、特色交通、游憩活動等非資源消耗型公共服務類特許經營活動;強調國家公園管理機構不得從事營利性經營活動,不得將規劃、管理和監督等行政管理職能委托給企業或個人行使;規定應當支持園區內居民提供與國家公園保護目標相一致的生態產品和生態服務,促進協調發展;明確了國家公園管理機構應當科學設置生態教育、自然體驗、生態旅游等游憩活動區域和線路,完善游憩體驗服務體系,合理控制訪客容量,及時為訪客提供應急救助服務等內容。

6.第六章社會參與。提出了鼓勵支持社會組織、企業事業單位、當地居民和個人參與國家公園保護、建設、管理的方式和途徑。強調國家公園管理機構應當健全完善志愿服務激勵保障機制、科研合作參與機制、社會監督機制等。規定任何單位和個人都有保護國家公園生態環境和自然資源的義務,有權對破壞行為進行制止、舉報和投訴。

7.第七章法律責任。規定了在國家公園內實施違反法律法規和規章規定、妨礙國家公園管理機構工作人員依法執行公務、以及有關公務人員不履行或不正確履行職責等行為,應當依法追究相關行為主體的責任。

8.第八章附則。明確《辦法》自2022年2月1日起施行,有效期至2027年1月31日。


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